สกว. เปิดงานวิจัยเตรียมวางกรอบและตัวชี้วัดประเมินการมีธรรมาภิบาลรัฐวิสาหกิจไทย 8 ใน 59 แห่งรู้ผลปลายปีนี้  ระบุปัญหาใหญ่อยู่ที่วัตถุประสงค์จัดตั้งไม่ชัดเจน  มีการแทรกแซงทางการเมือง รัฐมนตรีแต่งตั้งคนมานั่งเป็นคณะกรรมการ แนะทางออกควรให้เปิดเผยข้อมูลประวัติ ความรู้ความสามารถไว้ในเว็บไซต์ให้ประชาชนตรวจสอบได้ 

วันนี้ (2 พ.ค.50) ที่สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) มีการนำเสนอผลงานวิจัยเรื่อง “ธรรมาภิบาลในองค์กรของรัฐ : กรณีศึกษารัฐวิสาหกิจไทย”  โดยการศึกษาระยะแรกซึ่งครอบคลุม 4 เรื่องหลัก คือ 1. รัฐวิสาหกิจพัฒนาการทางประวัติศาสตร์ 2.การอภิบาลของรัฐวิสาหกิจไทย 3. เกณฑ์มาตรฐานและปัญหาธรรมาภิบาลของรัฐวิสาหกิจ 4. หลักการและแนวทางในการประเมินธรรมาภิบาลในการบริหารจัดการของรัฐวิสาหกิจ 

รศ.ดร.ไพโรจน์  วงศ์วิภานนท์ 

หัวหน้าโครงการวิจัยฯ จากสถาบันวิจัยสังคมและเศรษฐกิจ ม.ธุรกิจบัณฑิต

รศ.ดร.ไพโรจน์  วงศ์วิภานนท์  หัวหน้าโครงการวิจัยฯ จากสถาบันวิจัยสังคมและเศรษฐกิจ ม.ธุรกิจบัณฑิต กล่าวว่า จากการศึกษาได้สมมติฐานว่า รัฐวิสาหกิจของไทยโดยทั่วไปมีปัญหาด้านการกำกับดูแลกิจการทำให้คุณภาพของเกณฑ์มาตรฐานการกำกับดูแลกิจการหรือการมีธรรมาภิบาลต่ำกว่าระดับที่ควรจะเป็น อันมีสาเหตุมาจากปัจจัยโครงสร้างที่สำคัญ ซึ่งได้แก่  การที่องค์กรมีหลายเป้าหมายหรือการขาดเป้าหมายที่ชัดเจน  การมีนักการเมืองผู้มีอำนาจในการตัดสินใจใช้อำนาจและอิทธิพลทางการเมืองในรัฐวิสาหกิจเพื่อประโยชน์ส่วนตนมากกว่าประโยชน์สาธารณะ เพราะนักการเมืองมีและได้ประโยชน์จาก Control Right ในรัฐวิสาหกิจมากกว่าความสำคัญของ Residual Right  การขาดปัจจัยด้าน Market Discipline  บทบาทของ Soft Budget Constraint   สมมติฐานดังกล่าวถูกนำมาวิเคราะห์และประยุกต์ให้เหมาะสมกับกรอบความคิดเรื่องการกำกับดูแลของรัฐวิสาหกิจไทยโดยใช้แนวความคิดของ OECD เป็นกรอบอ้างอิงเพื่อชี้ให้เห็นว่าเมื่อใช้กับรัฐวิสาหกิจจะทำให้เห็นความแตกต่างของการกำกับดูแลกิจการของบริษัทเอกชนกับของรัฐวิสาหกิจ พร้อมทั้งถูกนำมาใช้เพื่อให้ได้มาซึ่งเกณฑ์วัดมาตรฐานคุณภาพการกำกับดูแลกิจการของรัฐวิสาหกิจในมิติต่าง ๆ

รศ.ดร.ไพโรจน์ กล่าวว่า จากการศึกษารัฐวิสาหกิจในมิติประวัติศาสตร์ย้อนหลังไปก่อนปี 2547    ส่วนใหญ่เป็นยุคทุนนิยมโดยรัฐ และเป็นบ่อเกิด ผลลัพธ์ บทเรียนเรื่อยมาจนในปัจจุบัน โดยสรุปได้ว่า  รัฐวิสาหกิจไทยก็เป็นแหล่งทุนที่สำคัญของหน่วยงานภครัฐ และบางช่วงเวลาในอดีตก็เป็นแหล่งก่อหนี้ภาครัฐเช่นกัน และรัฐมีรายได้จากรัฐวิสาหกิจลดลงไปมาก  ทั้งนี้ก็เป็นไปตามสภาพเศรษฐกิจที่มีความสลับซับซ้อนมากขึ้น  และไม่ว่าอย่างไรรัฐวิสาหกิจก็ยงต้องการการลงทุน   ซึ่งในภาพโดยทั่วไปรัฐวิสาหกิจก็ไม่ได้เลวจนเกินไปแต่มักมีความถามเรื่องประสิทธิภาพเสมอและที่ผ่านมายังไม่มีการศึกษาเชิงเปรียบเทียบการดำเนินงานระหว่างรัฐวิสาหกิจกับเอกชนว่าแตกต่างกันอย่างไร

สำหรับมาตรฐานการกำกับดูแลกิจการที่ดีของรัฐวิสาหกิจ ผลการดำเนินงานขององค์กรกับระดับธรรมาภิบาลหรือการกำกับดูแลกิจการที่ดีสามารถมีความสัมพันธ์กันในหลายมิติ    งานวิจัยนี้จึงแยกสองเรื่องนี้ออกจากกัน  โดยฐานคิดทั่วไปในรายงานวิจัยนี้คือมองธรรมาภิบาลเป็นกระบวนการ (Process) ไม่ใช่ผลลัพธ์  ซึ่งบ่อยครั้งกระบวนการและผลลัพธ์คาบเกี่ยวกัน  และเชื่อว่ากระบวนการหรือวิธีทำงานที่ดีจะส่งผลดีไม่ว่าจะเป็นเรื่องประสิทธิภาพ  ความเป็นธรรม การมีส่วนร่วม การมีระบบกำกับดูแลกิจการที่ดีจะช่วยป้องกันความเสียหายได้เนิ่นๆ เป็นระบบเตือนภัยที่ดี  แนวคิดและวิธีการของ OECD 6 ข้อจึงถูกนำมาดัดแปลงและประยุกต์ในการศึกษา  ทั้งนี้ผลลัพธ์และกระบวนการ อาจปนกันในบางแนวคิด   เช่น หลัก 6 ประการในการบริหารกิจการที่ดีในระเบียบสำนักนายก พ.ศ.2543  คือ 1.หลักนิติธรรม 2.หลักคุณธรรม 3.หลักความโปร่งใส 4.หลักความมีส่วนร่วม 5.หลักความรับผิดชอบ 6.หลักประสิทธิภาพหรือหลักความคุ้มค่า 

แม้มีผลวิจัยต่างประเทศสนับสนุนแต่ยังไม่เป็นฉันทานุมัติว่าการมีธรรมาภิบาลทำให้ผลการดำเนินงานของบริษัทดีขึ้น  ประเด็นก็คือ ถ้าบริษัทหรือองค์กรเด่นเพียงแค่ Procedural Governance มีโน่นมีนี่ครบที่ไม่ใช่เนื้อแท้ของ Good Governance แล้ว Performance จะดีขึ้นจริงหรือ   ซึ่งหลัก 15 ประการของตลาดหลักทรัพย์หรือหลัก 5 ประการของOECD เน้นกระบวนการมากกว่าผลลัพธ์ เช่น ของ OECD คือ 1. สิทธิของผู้ถือหุ้นและหน้าที่หลักของความเป็นเจ้าของ 2. การปฏิบัติต่อผู้ถือหุ้นทุกคนอย่างเท่าเทียมกัน 3. การระบุและให้ความสำคัญกับผู้มีส่วนได้เสีย หรือ Stakeholders 4. การเปิดเผยข้อมูลและความโปร่งใส (Disclosure & Transparency) 5. ความรับผิดชอบของคณะกรรมการ

ทั้งนี้คณะกรรมการองค์กรรัฐวิสาหกิจที่พึงปรารถนา ได้แก่ ไม่ควรมีการเปลี่ยนแปลงแบบยกแผง คุณสมบัติและความสามารถสำคัญกว่าพวกพ้อง  ต้องอธิบาย ระบุคุณสมบัติให้ละเอียดว่าทำไมต้องการคนคนนี้ ต้องอิสระจากการถูกครอบงำโดยผู้แต่งตั้ง  กรรมการไม่ควรมากจนเกินไป แต่งตั้งบุคคลจากการคัดเลือกของสถาบันหรือองค์กรวิชาชีพ  สามารถแบ่งกรรมการออกเป็นส่วนต่างๆได้ (มีตัวแทนจากฝ่ายรัฐบาล ฝ่ายค้าน)  กรรมการโดยตำแหน่งควรน้อยที่สุดและออกตามวาระของผู้แต่งตั้ง ผู้ถือหุ้นใหญ่หรือ กระทรวงการคลังต้องมีระบบประเมินที่ชัดเจน พันธกิจหลัก วัตถุประสงค์คืออะไร  กรรมการต้องถูกประเมินในเชิงคุณภาพ นอกจากจำนวนที่เข้าประชุม ค่าตอบแทนทุกคนแยกเป็นการเงินและไม่ใช่การเงิน  ทบทวนระบบแรงจูงใจผู้บริหารและพนักงาน (Incentive Contract)  ควรให้ตัวแทนพนักงานนั่งในบอร์ดหรือไม่ เพราะเหตุใด  การทุจริตในองค์กรรัฐวิสาหกิจบอกอะไรเรื่องธรรมาภิบาล

ดร.เดือนเด่น  นิคมบริรักษ์ นักวิจัยในโครงการฯ กล่าวว่า การจะดูว่ารัฐวิสาหกิจดีหรือไม่  ควรพิจารณาจาก 3  ปัจจัยหลัก คือ 1. ปัจจัยเชิงโครงสร้างของรัฐวิสาหกิจ  2. รูปแบบการเป็นนิติบุคคลของรัฐวิสาหกิจ (พิจารณาจากกฎหมายการจัดตั้ง) และ 3. ลักษณะโครงสร้างของผู้ถือหุ้น   ทั้งนี้ปัญหาสำคัญของรัฐวิสาหกิจคือการมีคณะกรรมการ ที่มาจากอำนาจรัฐมนตรีแต่งตั้งและมีการเปลี่ยนแปลงบ่อย  ทางออกที่จะให้โปร่งใสคือใครก็ตามที่ได้รับแต่งตั้งหรือเข้ามานั่งในบอร์ดควรจะต้องมีการเปิดเผยประวัติด้านต่าง ๆที่เกี่ยวข้องต่อสาธารณะ เช่น อยู่ในเว็บไซต์ของหน่วยงานที่ประชาชนสามารถเข้าไปตรวจสอบได้ เพราะที่สุดแล้วประชาชนคือผู้ตรวจสอบที่ดีที่สุด

ทั้งนี้ คณะวิจัยระบุว่า โจทย์หนึ่งที่สำคัญ คือ การวัดและหาเครื่องชี้เพื่อให้ได้มาในเชิงปริมาณ เช่น ดัชนีที่บอกถึงความรับผิดชอบ (Accountability) ดูจะยากและท้าทายที่สุด     ทั้งนี้จากกรอบการศึกษาที่ได้จะนำไปสู่การศึกษาเจาะลึกกับองค์กรรัฐวิสาหกิจเป้าหมาย 8 แห่งจาก 59 แห่ง คือ การท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย (กทท.) สำนักงานสลากกินแบ่ง  องค์การสื่อสารมวลชนแห่งประเทศไทย (อสมท.)  การรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) บริษัทการบินไทย จำกัด (มหาชน) บริษัท ปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย จำกัด (มหาชน) (ปตท.) บริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน)  และ  การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ในอีก 6 เดือนข้างหน้า .

ที่มา : สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)