การประเมินระบบสวัสดิการสังคมของประเทศไทย¹

- ในช่วงที่ผ่านมา รัฐบาลได้พัฒนาโครงการสวัสดิการสังคมต่างๆ ให้กับประชาชนตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 ที่ให้รัฐจัดหาสวัสดิการสังคมให้กับประชาชนเพื่อตอบสนองความจำเป็นขั้นพื้นฐานของประชาชน ให้ประชาชนมีคุณภาพชีวิตที่ดีและสามารถพึ่งตนเองได้

สำหรับในปัจจุบัน รัฐบาลได้พยายามส่งเสริมการใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคมให้มากขึ้น เพื่อสร้างโอกาสและรายได้ของประชาชนโดยผ่านโครงการด้านสวัสดิการสังคมต่างๆ ของรัฐบาล

-  ในบทความนี้ได้ศึกษาโครงการสวัสดิการสังคมที่สำคัญ 3 ด้าน ได้แก่ (1) รายจ่ายด้านการศึกษา (2) รายจ่ายด้านการสาธารณสุข และ (3) รายจ่ายสวัสดิการด้านอื่นๆ ประกอบด้วยเงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ และโครงการเบี้ยผู้สูงอายุหรือโครงการสร้างหลักประกันด้านรายได้แก่ผู้สูงอายุ

- ผลการประเมินรายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมของประเทศไทย โดยการอ้างอิงข้อมูลของ International Institute for Management Development (IMD) พบว่า ในปี 2552 ประเทศไทยได้รับการจัดอันดับด้านสวัสดิการสังคมในกลุ่ม 57 ประเทศ ที่สำคัญ 2 ด้าน คือ (1) ด้านการศึกษา ประเทศไทยถูกจัดอยู่ในอันดับที่ 47 ของโลก โดยหากเปรียบเทียบในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก พบว่า สัดส่วนรายจ่ายด้านการศึกษาต่อ GDP ของไทยอยู่ในระดับที่สูงกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศกลุ่มเอเชีย-แปซิฟิก

แต่ปรากฎว่าคุณภาพการศึกษาของไทยกลับอยู่ในระดับที่ต้องพัฒนาให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น นอกจากนี้ สัดส่วนคนที่เข้าเรียนระดับมัธยมศึกษาของไทยยังมีสัดส่วนน้อยกว่าหลายประเทศในกลุ่มเอเชีย-แปซิฟิก

และ (2) ด้านสาธารณสุข ด้านสุขภาพและสิ่งแวดล้อมของประเทศไทยถูกจัดอยู่ในอันดับที่ 50 ของโลก โดยหากเปรียบเทียบในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก พบว่า รายจ่ายภาครัฐด้านสาธารณสุขต่อ GDP ของไทยไม่ได้มีความแตกต่างจากค่าเฉลี่ยของประเทศกลุ่มเอเชีย-แปซิฟิกมากนัก แต่ปรากฎว่าอายุขัยเฉลี่ยของคนไทยยังคงอยู่ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศกลุ่มเอเชีย-แปซิฟิก

นอกจากนี้ ประเด็นที่สำคัญสำหรับการใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคมคือ การเข้าถึงกลุ่มเป้าหมาย โดยกลุ่มคนจนสามารถเข้าถึงการบริการด้านสวัสดิการสังคมเพื่อการสังคมสงเคราะห์และการศึกษาได้ค่อนข้างน้อย แม้ว่าจะสามารถเข้าถึงบริการด้านสาธารณสุขได้เป็นอย่างดี

- ดังนั้น ปัญหาของรายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมของประเทศไทยอยู่ที่ประสิทธิภาพของการใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคมและการเข้าถึงกลุ่มเป้าหมาย ซึ่งในอนาคตการใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคมของไทยจึงควรให้ความสำคัญกับประเด็นสำคัญ ดังนี้

(1) กระบวนการกำหนดนโยบายควรมีลักษณะบูรณาการจากผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง (2) รูปแบบของสังคมสวัสดิการควรมีความพอประมาณ มีเหตุผล และสามารถสร้างความอยู่ดีกินดีให้กับประชาชนอย่างแท้จริง (3) การเข้าถึงกลุ่มเป้าหมายที่แท้จริง (4) การพัฒนาคุณภาพคนและ (5) การรักษาความยั่งยืนทางการคลัง

บทนำ

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 ได้บัญญัติให้รัฐมีหน้าที่ต้องให้บริการด้านสวัสดิการสังคมให้กับประชาชนเพื่อตอบสนองความจำเป็นขั้นพื้นฐานของประชาชน ให้ประชาชนมีคุณภาพชีวิตที่ดีและสามารถพึ่งตนเองได้ ดังนั้น ในช่วงที่ผ่านมา รัฐบาลจึงได้มีการจัดโครงการสวัสดิการสังคมต่างๆ ได้แก่โครงการบริการทางการแพทย์เพื่อช่วยเหลือผู้ป่วยที่มีรายได้ต่ำ โครงการด้านการศึกษาที่รัฐบาลช่วยชดเชยค่าใช้จ่ายสำหรับเด็กที่ศึกษาในโรงเรียนของรัฐ หรือโครงการด้านการเกษตรที่รัฐบาลช่วยเหลือเกษตรกร

เช่น การประกันราคาพืชผล การสร้างระบบชลประทานโดยไม่คิดค่าน้ำกับเกษตรกร เป็นต้น ซึ่งถือว่าที่ผ่านมา ประเทศไทยได้มีการพัฒนาระบบสวัสดิการสังคมมาตามลำดับของการพัฒนาประเทศ สำหรับในปัจจุบัน รัฐบาลได้พยายามส่งเสริมการใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคมให้มากขึ้น เพื่อสร้างโอกาสและเพิ่มพูนรายได้ของประชาชนโดยผ่านโครงการด้านสวัสดิการสังคมต่างๆ ของรัฐบาล

บทความนี้จึงมีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาและวิเคราะห์รายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมของไทยทั้งด้านการศึกษา สาธารณะสุข และรายจ่ายสวัสดิการสังคมด้านอื่นๆ พร้อมทั้งประเมินประสิทธิภาพของรายจ่ายด้านสวัสดิการสังคม โดยมีประเด็นต่างๆ ดังนี้ (1) ความหมายและปรัชญาของสวัสดิการสังคม (2) สวัสดิการสังคมของประเทศไทย (3) ผลการประเมินรายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมของประเทศไทย และ (4) ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย

1. ความหมายและปรัชญาของสวัสดิการสังคม

“สวัสดิการสังคม” ตามพระราชบัญญัติส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคม พ.ศ.2546 หมายถึงระบบการจัดบริการทางสังคมซึ่งเกี่ยวกับการป้องกัน การแก้ไขปัญหา การพัฒนา และการส่งเสริมความมั่นคงทางสังคม เพื่อตอบสนองความจำเป็นขั้นพื้นฐานของประชาชน ให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีและพึ่งตนเองได้อย่างทั่วถึง เหมาะสมเป็นธรรม

และให้เป็นไปตามมาตรฐาน ทั้งทางด้านการศึกษา สุขภาพอนามัย ที่อยู่อาศัย การทำงานและการมีรายได้นันทนาการ กระบวนการยุติธรรม และบริการทางสังคมทั่วไป โดยคำนึงถึงศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิที่ประชาชนจะต้องได้รับ และการมีส่วนร่วมในการจัดสวัสดิการสังคมทุกระดับ

1.2 ปรัชญาของสวัสดิการสังคม

      1. รัฐสวัสดิการแบบเสรีนิยม (Liberal Welfare State) มีลักษณะสำคัญคือ รัฐสนับสนุนให้ “กลไกตลาด” เป็นตัวจัดการสวัสดิการเพื่อลดบทบาทของรัฐและลดการพึ่งพาสถาบันของรัฐ รัฐจะเข้ามาดูแลเฉพาะคนที่ไม่สามารถดูแลตนเองได้ และต้องมีการทดสอบความจำเป็นก่อน (means-testing) รวมทั้งการเน้นหลักการสงเคราะห์มากกว่าการสร้างความมั่นคงทางสังคมหรือประกันสังคม

      2. รัฐสวัสดิการแบบสังคมนิยมประชาธิปไตย (Social Democratic Welfare State) มีลักษณะสำคัญคือ เป็นสวัสดิการแบบถ้วนหน้า (universal) ไม่เน้นการทดสอบความจำเป็นก่อน (means-testing) และอาจไม่ได้ให้ความสำคัญกับการจัดสวัสดิการโดยใช้กลไกตลาดเป็นหลัก แต่ใช้หลัก “เฉลี่ยทุกข์ เฉลี่ยสุข”

ทั้งนี้ การจัดสรรทรัพยากรของระบบสวัสดิการสังคมนั้น มีทั้งการจัดสรรแบบให้บางกลุ่ม (To some)ที่ให้เฉพาะกลุ่มคนที่ไม่สามารถดูแลตนเองได้และกลุ่มคนที่ต้องการความช่วยเหลือจากภาครัฐ เช่น ผู้ด้อยโอกาส หรือการจัดสรรแบบให้ทุกคน (To all) ที่ให้ประชาชนทุกคนอย่างทั่วถึง โดยเห็นว่านโยบายด้านสวัสดิการจะสร้างประโยชน์ต่อสังคมโดยรวม (Positive Externality)

2. สวัสดิการสังคมของประเทศไทย

สำหรับประเทศไทยในช่วง 10 ปีที่ผ่านมานั้น รายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมของไทยได้เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะด้านการศึกษาและการบริการสาธารณะสุข ซึ่งจะเห็นได้ว่า ในปีงบประมาณ 2552 ประเทศไทยมีงบประมาณด้านสังคมและสวัสดิการชุมชนจำนวนกว่า 7.6 แสนล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 44.8 ของงบประมาณรายจ่ายรวม  

โดยงบประมาณส่วนใหญ่ได้จัดสรรให้กับด้านการศึกษาและสาธารณสุขเป็นหลัก ทั้งนี้ ในอนาคตที่จะมีการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคมต่างๆ เกิดขึ้น ไม่ว่าจะเป็นการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุของไทย (Aging Society) และการแข่งขันทางเศรษฐกิจที่สูงขึ้นที่จะทำให้การพัฒนาทุนมนุษย์ (Human capital) จะเป็นประเด็นที่สำคัญมากขึ้น และจะยิ่งสร้างความจำเป็นในการเพิ่มความต้องการใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคมให้มากขึ้นอีกในระยะต่อจากนี้ไป

รัฐบาลได้ให้ความสำคัญกับการศึกษาเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง สะท้อนจากงบประมาณด้านสังคมและสวัสดิการทางชุมชนที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยเป็นรายจ่ายด้านการศึกษาสูงถึง 4.0 แสนล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ52.9 ของงบประมาณด้านสังคมและสวัสดิการชุมชน โดยโครงการ/มาตรการด้านการศึกษาหลักๆ ที่รัฐบาลได้จัดสรรขึ้น ได้แก่

(1) นโยบายเรียนฟรี 15 ปี อย่างมีคุณภาพ เป็นโครงการที่รัฐบาลสนับสนุนให้ประชาชนได้มีโอกาสในการศึกษาขั้นพื้นฐานอย่างเท่าเทียมกันโดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย โดยมีเป้าหมายเพื่อส่งเสริมการศึกษาขั้นพื้นฐานและลดภาระด้านการศึกษาของผู้ปกครอง จากข้อมูลล่าสุด มีผู้ได้รับประโยชน์จากโครงการนี้จำนวน 12.3 ล้านคนโดยใช้งบประมาณในส่วนของสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) ในภาคการศึกษาที่ 1/2553 จำนวน 1.87 หมื่นล้านบาท ซึ่งจำแนกได้ ดังนี้

(2) กองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยศ.) มีวัตถุประสงค์เพื่อให้เงินกู้ยืมแก่นักเรียน นักศึกษาที่ขาดแคลนทุนทรัพย์เพื่อเป็นค่าเล่าเรียน ค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวเนื่องกับการศึกษา และค่าใช้จ่ายที่จำเป็นในการครองชีพระหว่างศึกษาในระดับมัธยมศึกษาตอนปลาย ระดับอาชีวะศึกษา และระดับอุดมศึกษาได้รับโอกาสทางการศึกษาอย่างทั่วถึงช่วยแบ่งเบาภาระด้านการเงินของผู้ปกครองและเป็นการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ของชาติโดยรวม

โดยมุ่งหวังว่าผู้กู้ยืมจะสามารถเล่าเรียนได้จนสำเร็จตามหลักสูตร มีความรับผิดชอบต่อตนเองและสังคม รวมถึงมีจิตสำนึกในการชำระหนี้คืนเพื่อสร้างโอกาสทางการศึกษาให้กับรุ่นน้องต่อไป ทั้งนี้ ในช่วงที่ผ่านมา กองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษาได้ให้กู้ยืมไปแล้วกว่า 4.0 แสนล้านบาท และมีผู้กู้ยืม 3.5 ล้านคน

รูปที่ 1 งบประมาณอุดหนุนกองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษา

(3) โรงเรียนและมหาวิทยาลัยของรัฐบาล เป็นหน่วยงานหนึ่งที่รัฐบาลให้การสนับสนุนเป็นอย่างมาก เนื่องจากเป็นส่วนสำคัญที่สุดในการพัฒนาประชาชนในประเทศและสร้างเสริมสวัสดิการให้คนในสังคม ปัจจุบันมีโรงเรียนและมหาวิทยาลัยของรัฐบาลมากถึงกว่า 3.7 หมื่นแห่ง

และจากผลการสำรวจในปี 2551 ของกระทรวงศึกษาธิการ พบว่า มีนักเรียน นิสิต นักศึกษา ที่ศึกษาอยู่ในสถานศึกษาภายใต้กำกับของรัฐบาลจำนวน 14.1 ล้านคนและมีบุคลากรทางการศึกษารวมทั้งหมด 7.0 แสนคน แยกเป็นในกรุงเทพฯ 9.4 หมื่นคน และจังหวัดอื่นๆ ประมาณ 6.1 แสนคน

ในด้านของรายจ่ายในภาคการศึกษาของรัฐบาล พบว่า รายจ่ายด้านการศึกษามีแนวโน้มเพิ่มขึ้นซึ่งจะเห็นได้จากงบประมาณด้านการใช้จ่ายเพื่อการศึกษาเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ปี 2551 ดังแสดงในตารางที่ 1

ตารางที่ 1 งบประมาณด้านการศึกษา

จะเห็นได้ว่า รัฐบาลได้ใช้งบประมาณสำหรับภาคการศึกษาเป็นอย่างมาก สะท้อนจากค่าใช้จ่ายงบประมาณด้านการศึกษาของไทยที่อยู่ในระดับสูงถึงร้อยละ 44.8 ของงบประมาณทั้งหมด นอกจากนี้ ยังมีการใช้จ่ายลงทุนด้านการศึกษาผ่านโครงการไทยเข็มแข็ง 2555 อีกจำนวน 5.2 หมื่นล้านบาท ในช่วงปี 2553 – 2555

รัฐบาลมีการจัดสรรงบประมาณเป็นค่าใช้จ่ายในการรักษาสุขภาพของประชาชนที่สำคัญอยู่ 3 รูปแบบ ได้แก่

(1) ค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลของข้าราชการ ลูกจ้างและพนักงานของรัฐ รัฐบาลมีการจัดสรรงบประมาณสำหรับค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลของข้าราชการ ลูกจ้างและพนักงานของรัฐ ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยเงินสวัสดิการเกี่ยวกับการรักษาพยาบาล พ.ศ. 2523 ที่ให้สิทธิข้าราชการในการเบิกจ่ายสวัสดิการรักษาพยาบาลโดยไม่จำกัดจำนวนครั้งและค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาล ไม่มีการระบุโรคที่อยู่นอกเหนือความคุ้มครอง

รวมทั้งยังให้สวัสดิการครอบคลุมไปถึงบิดามารดา คู่สมรส และบุตรที่ยังไม่บรรลุนิติภาวะของข้าราชการและข้าราชการบำนาญ โดยในปีงบประมาณ 2554 มีการจัดสรรงบประมาณสูงถึงกว่า 62,000 ล้านบาท

อย่างไรก็ตาม ในอนาคตมีประเด็นที่ควรพึงระวังคือ ในช่วงที่ผ่านมามีการเบิกจ่ายค่าใช้จ่ายค่ารักษาพยาบาลสูงเกินกว่าวงเงินงบประมาณที่ตั้งไว้มาก โดยเฉพาะในปีงบประมาณ 2552 มีการเบิกจ่ายค่ารักษาพยาบาลสูงถึงกว่า 7.0 หมื่นล้านบาท โดยในจำนวนนี้ ร้อยละ 80 เป็นการจ่ายให้กับข้าราชการที่ไปรักษาในกรณีผู้ป่วยนอก

ซึ่งส่วนใหญ่เป็นค่ายาที่ใช้รักษาที่มีราคาแพง ยาผลิตนอกที่ไม่ใช่ยาบัญชีหลักและมีการจ่ายยาจำนวนมากและอีกร้อยละ 20 เป็นการจ่ายให้กับข้าราชการที่ไปรักษาในกรณีผู้ป่วยใน ดังนั้น ในอนาคตแนวโน้มค่ารักษาพยาบาลของข้าราชการจะมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้น ซึ่งจะสร้างภาระต่องบประมาณของรัฐบาลเป็นจำนวนมาก

แม้ว่าในขณะนี้รัฐบาลได้มีมาตรการควบคุมค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาล โดยการเสนอมาตรการควบคุมการเบิกจ่ายค่ารักษาพยาบาลของข้าราชการให้คณะรัฐมนตรีอนุมัติเห็นชอบ ประกอบด้วยมาตรการควบคุม การใช้ยา และมาตรการให้มีการศึกษาระบบการออมเพื่อสุขภาพโดยรัฐบาลจ่ายเงินสมทบเพื่อตั้งเป็นกองทุนเพื่อสุขภาพของประชาชน ซึ่งคงต้องรอผลของมาตรการของรัฐบาลว่าจะสามารถควบคุมได้มากน้อยเพียงใด

รูปที่ 2 งบประมาณด้านค่ารักษาพยาบาลข้าราชการ ลูกจ้าง และพนักงานของรัฐ

(2) กองทุนประกันสังคม รัฐบาลมีการจัดสรรงบประมาณสำหรับการสมทบเข้ากองทุนประกันสังคมให้กับลูกจ้างที่ทำงานในสถานประกอบการของนายจ้างที่ได้ยื่นจดทะเบียนตามกฎหมายประกันสังคม กองทุนประกันสังคมถือเป็นกองทุนที่ให้หลักประกันแก่ผู้ประกันตนที่ประสบอันตราย เจ็บป่วย ทุพพลภาพหรือตายเนื่องจากการทำงาน รวมทั้งการคลอดบุตร สงเคราะห์บุตร ชราภาพและว่างงานตามกฎหมายประกันสังคม  

โดยรัฐบาลจะมีการจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนประกันสังคมในอัตราตามประเภทของผู้ประกันตนคือ ผู้ประกันตนประเภทภาคบังคับตามมาตรา 33 รัฐจ่ายสมทบร้อยละ 2.75 ของเงินเดือน และผู้ประกันตนภาคสมัครใจตามมาตรา 39 รัฐจ่ายสมทบเดือนละ 120 บาท ทั้งนี้ ในปีงบประมาณ 2554 มีการจัดสรรงบประมาณประมาณ 24,206 ล้านบาท

อย่างไรก็ตาม ในอนาคตมีประเด็นที่ควรพึงระวังคือ ในปี 2557 กองทุนประกันสังคมจะเริ่มจ่ายเงินกองทุนกรณีชราภาพให้กับสมาชิกที่ถึงวัยเกษียณ ซึ่งจะทำให้เม็ดเงินของกองทุนลดลงอย่างรวดเร็ว (เม็ดเงินกองทุนกรณีชราภาพมีสัดส่วนร้อยละ 80 ของกองทุนประกันสังคมทั้งหมด) 

ประกอบกับกองทุนฯ ยังต้องมีการจ่ายเงินชดเชยให้กับผู้ประกันตนในกรณีต่างๆ ล้วนยิ่งส่งผลต่อความมั่นคงของกองทุนประกันสังคม จึงทำให้คาดว่าในระยะ15-20 ปีข้างหน้าที่ประเทศไทยจะเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ และจะมีกลุ่มผู้ประกันตนที่ถึงวัยเกษียณเข้ามาใช้สิทธิได้รับประโยชน์ทดแทนกรณีชราภาพสูงขึ้นอย่างมาก อาจจะส่งผลกระทบต่อฐานะทางภารเงินของกองทุนประกันสังคม และอาจกระทบต่อภาระการคลังของรัฐบาลได้

รูปที่ 3 งบประมาณอุดหนุนกองทุนประกันสังคม

(3) การประกันสุขภาพถ้วนหน้าโดยผ่านการบริหารของกองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ รัฐบาลมีการจัดสรรงบประมาณสำหรับค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลให้กับกลุ่มแรงงานนอกระบบ เพื่อให้สามารถเข้าถึงบริการด้านการแพทย์และสาธารณสุขโดยไม่ต้องกังวลเรื่องค่าใช้จ่าย ตามพระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าแห่งชาติ พ.ศ.2545 โดยมีสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติทำหน้าที่ในการจัดสวัสดิการด้านสุขภาพของรัฐให้แก่ประชาชนทุกคน โดยในปีงบประมาณ 2554 มีการจัดสรรงบประมาณสูงถึงกว่า 101,058 ล้านบาท

อย่างไรก็ตาม ในอนาคตมีประเด็นที่ควรพึงระวังหลายประเด็น ได้แก่ ค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลของกองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติเพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยในปีงบประมาณ 2554 รัฐบาลได้อนุมัติเพิ่มงบอัตราเหมาจ่ายรายหัว 145 บาท เป็นคนละ 2,546 บาท (จำนวนคนไทยที่ลงทะเบียนสิทธิหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า ณ เดือนมีนาคม 2553 มีจำนวน 47.73 ล้านคน)

รวมทั้งสังคมไทยจะเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุในอนาคต ซึ่งปัจจัยทั้งหมดล้วนทำให้ค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้น จนอาจกระทบต่อภาระการคลังของประเทศในอนาคต และหากประเทศไทยเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุจะยิ่งทำให้ค่าใช้จ่ายของกองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติเพิ่มขึ้นได้เป็นทวีคูณ

รูปที่ 4 งบประมาณอุดหนุนกองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ

2.3 รายจ่ายสวัสดิการสังคมด้านอื่นๆ

(1) เงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ รัฐบาลมีการจัดสรรงบประมาณสำหรับค่าใช้จ่ายการรับบำเหน็จบำนาญของข้าราชการไทยในปัจจุบันและในอนาคตตามกฎหมาย 2 ฉบับ คือ (1) พระราชบัญญัติบำเหน็จ บำนาญข้าราชการ พ.ศ. 2494 ข้าราชการที่เข้ารับราชการก่อน 27 มีนาคม 2540 จะมีสิทธิ์ได้รับบำเหน็จ บำนาญ ตาม พ.ร.บ.ฉบับนี้

และ (2) พระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. 2539 ข้าราชการที่เข้ารับราชการหลัง 27 มีนาคม 2540 จะมีสิทธิ์ได้รับบำเหน็จ บำนาญตาม พ.ร.บ.ฉบับนี้ โดยสมาชิกกองทุนจะต้องจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนร้อยละ 3 ของเงินเดือน และรัฐบาลจ่ายเงินสมทบและเงินชดเชยร้อยละ 3 และร้อยละ 2 ตามลำดับ

ในช่วงที่ผ่านมา งบประมาณสำหรับค่าใช้จ่ายเงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องโดยในปีงบประมาณ 2554 มีจัดสรรงบประมาณสูงถึงกว่า 9.6 หมื่นล้านบาท ซึ่งในอนาคตจะมีประเด็นที่ควรพึงระวังคือ ระบบบำเหน็จ บำนาญข้าราชการแบบเดิมที่เรียกว่า ระบบ “Pay-as-you-go” ที่รัฐบาลจะจัดตั้งงบประมาณในปีนั้นๆ

โดยอิงจากจำนวนเงินที่ข้าราชการแต่ละคนจะได้รับเมื่อเกษียณอายุ แล้วจึงจัดตั้งงบประมาณไว้ครั้งละ 1 ปี โดยมิได้มีการกันเงินสำรองล่วงหน้าระยะยาว อีกทั้งยังมิได้กำหนดให้สมาชิกสะสมเงินออมไว้ด้วย ซึ่งในอนาคตจะมีจำนวนข้าราชการถึงวัยเกษียณเพิ่มขึ้น  

นอกจากนี้ ในอนาคตรัฐบาลจะมีนโยบายปรับอัตราเงินเดือนของข้าราชการปัจจัยต่างๆ เหล่านี้ทำให้รัฐบาลจะต้องมีภาระการจ่ายเงินสมทบและเงินชดเชยเข้าสมทบกองทุนฯ มากขึ้น และทำให้เกิดคำถามว่าเงินในกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการจะมีเพียงพอต่อการจ่ายบำเหน็จ บำนาญ และการจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนฯ ของรัฐบาลจะสร้างภาระการคลังให้กับรัฐบาลในอนาคต รวมทั้งจะมีผลกระทบต่อรัฐบาลในการสำรองและการวางแผนใช้จ่ายค่าบำเหน็จ บำนาญของข้าราชการที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อภาระการคลังของรัฐบาลหรือไม่

รูปที่ 5 งบประมาณด้านเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ

มีวัตถุประสงค์เพื่อสร้างหลักประกันด้านรายได้ให้แก่กลุ่มผู้สูงอายุที่มีรายได้ไม่พอเพียงต่อการยังชีพ หรือไม่สามารถประกอบอาชีพเลี้ยงตัวเองได้ โดยเป็นผู้ที่มีสัญชาติไทยอายุ 60 ปี ขึ้นไป และไม่เป็นผู้ได้รับสวัสดิการหรือสิทธิประโยชน์อื่นใดจากหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งรัฐจะจัดสรรเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุให้คนละ 500 บาท ต่อเดือน

ซึ่งขณะนี้จำนวนผู้สูงอายุที่มีอายุ 60 ปี ขึ้นไป ที่มาขึ้นทะเบียนขอรับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุมีอยู่เกือบ 6 ล้านคนทั่วประเทศ อย่างไรก็ตาม การที่สังคมไทยจะเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุมากขึ้นในอนาคต จึงทำให้มีประเด็นที่ควรพึงระวังคือ การจัดสรรงบประมาณมาช่วยเหลือกลุ่มผู้สูงอายุเหล่านี้ จะส่งผลกระทบต่อรัฐบาลในการจัดสรรเงินงบประมาณในด้านอื่นๆ และจะมีผลกระทบต่อการวางแผนบริหารงบประมาณและภาระทางการคลังของประเทศในอนาคตหรือไม่

ตารางที่ 2 ผลการเบิกจ่ายโครงการสร้างหลักประกันด้านรายได้แก่ผู้สูงอายุ ปีงบประมาณ พ.ศ. 2553

หมายเหตุ : ข้อมูล ณ วันที่ 5 กุมภาพันธ์ 2553

สำหรับนโยบายด้านสวัสดิการสังคมในอนาคตนั้น รัฐบาลได้ริเริ่มแนวทางการจัดตั้งกองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) ซึ่งเป็นกองทุนระบบบำนาญแห่งชาติที่ช่วยสร้างหลักประกันทางการเงินในยามชราให้กับกลุ่มแรงงานนอกระบบที่ไม่มีหลักประกันทางรายได้เหมือนกับกลุ่มข้าราชการ

หรือลูกจ้างเอกชนที่เป็นสมาชิกกองทุนประกันสังคมที่มีจำนวนอยู่ประมาณ 23.5 ล้านคน ได้มีโอกาสที่จะมีโครงการบำนาญสูงอายุสำหรับหลักประกันด้านรายได้ในยามชราภาพของตนเองด้วยการสมัครเข้าเป็นสมาชิกของกองทุนการออมแห่งชาติ ซึ่งในขณะนี้กำลังอยู่ระหว่างการนำร่างพระราชบัญญัติกองทุนการออมแห่งชาติเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรและออกเป็นกฎหมายต่อไป

3. ผลการประเมินรายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมของประเทศไทย

การพิจารณาประเมินรายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมของประเทศไทยเปรียบเทียบกับต่างประเทศโดยอ้างอิงข้อมูลจาก International Institute for Management Development (IMD) ที่มีการจัดอันดับประเทศต่างๆทั่วโลก รวม 57 ประเทศ พบว่า ในปี 2552 ประเมินได้ว่าผลของรายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมของไทยที่สำคัญ มีดังนี้

1. รายจ่ายด้านการศึกษา IMD ได้ศึกษาประเด็นสมรรถนะการศึกษา (Education) ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการศึกษาในทุกระดับตั้งแต่ประถมศึกษาถึงอุดมศึกษา การถ่ายทอดความรู้ คุณภาพและทักษะต่างๆพบว่า สมรรถนะการศึกษาของประเทศไทยถูกจัดอยู่ในอันดับที่ 47 โดยใช้หลักเกณฑ์การวัดสมรรถนะการศึกษาในมิติต่างๆ ดังนี้

1.1 มิติโอกาสและความเสมอภาคทางการศึกษา พิจารณาจากอัตราการเข้าเรียนระดับมัธยมศึกษาและอัตราการไม่รู้หนังสือของผู้ใหญ่อายุ 15 ปี ขึ้นไป การจัดอันดับของ IMD พบว่า อัตราการเข้าเรียนสุทธิระดับมัธยมศึกษาของไทยอยู่ที่ร้อยละ 71 (อันดับที่ 49) และอัตราการไม่รู้หนังสือของผู้ใหญ่อายุ 15 ปี ขึ้นไป อยู่ที่ร้อยละ 5.9 (อันดับที่ 42) ซึ่งสะท้อนว่าโอกาสและความเสมอภาคทางการศึกษาของไทยยังอยู่ในระดับที่ไม่น่าพอใจ

1.2 มิติคุณภาพการศึกษา พิจารณาจากอัตราส่วนนักเรียนต่อครูระดับประถมศึกษา ผลสัมฤทธิ์ของระดับอุดมศึกษา และความสามารถในการใช้ภาษาอังกฤษ การจัดอันดับของ IMD พบว่า มีผู้สำเร็จการศึกษาระดับอุดมศึกษาเพียงร้อยละ 18 (อันดับที่ 43) และความสามารถในการใช้ภาษาอังกฤษยังอยู่ในระดับที่ไม่ดี (อันดับที่ 51) ซึ่งสะท้อนว่าคุณภาพการศึกษาของไทยอยู่ในระดับที่ค่อนข้างต่ำกว่าหลายประเทศ

1.3 มิติประสิทธิภาพการจัดการศึกษา พิจารณาจากงบประมาณรายจ่ายด้านการศึกษาต่อ GDPและรายจ่ายด้านการศึกษาต่อคน การจัดอันดับของ IMD พบว่า งบประมาณรายจ่ายด้านการศึกษาต่อ GDP ของไทยอยู่ที่ร้อยละ 4.4 และรายจ่ายด้านการศึกษาคนละ 165 เหรียญดอลลาร์สหรัฐฯ ซึ่งสะท้อนว่าสัดส่วนรายจ่ายด้านการศึกษาต่อ GDP ของไทยอยู่ในระดับที่สูง

เมื่อพิจารณาประเด็นประสิทธิภาพการใช้จ่ายด้านการศึกษาของไทย โดยวิเคราะห์ถึงคุณภาพการศึกษาและเปรียบเทียบกับประเทศกลุ่มเอเชีย-แปซิฟิก (Asia-Pacific) นั้น พบว่า สัดส่วนรายจ่ายด้านการศึกษาต่อ GDP ของไทยอยู่ที่ร้อยละ 4.2 ของ GDP ซึ่งเป็นระดับที่สูงกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศกลุ่มเอเชีย-แปซิฟิกที่อยู่ที่ร้อยละ 3.9 ของ GDP

แต่ปรากฏว่า ในด้านของคุณภาพการศึกษาของไทยกลับอยู่ในระดับที่ค่อนข้างต่ำ เมื่อมีการนำคะแนนผลสอบวิชาคณิตศาสตร์และวิทยาศาสตร์มาเป็นตัวชี้วัดประสิทธิภาพของคุณภาพการศึกษา นอกจากนี้สัดส่วนคนที่เข้าเรียนระดับมัธยมศึกษาของไทยอยู่ที่ร้อยละ 76.1 ซึ่งเป็นระดับที่ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศกลุ่มเอเชีย-แปซิฟิกที่อยู่ที่ร้อยละ 84.0 อีกด้วย

ดังนั้น จากการประเมินพบว่า สมรรถนะการศึกษาของไทยที่อยู่ในระดับต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศกลุ่มเอเชีย-แปซิฟิก ทั้ง (1) ด้านโอกาสและความเสมอภาคทางการศึกษา (2) ด้านประสิทธิภาพการจัดการศึกษาที่สะท้อนได้จากข้อมูลของ IMD และ

(3) ด้านคุณภาพการศึกษาที่สะท้อนได้จากผลสัมฤทธิ์ทางคณิตศาสตร์และวิทยาศาสตร์โดยโครงการ Program for International Student Assessment (PISA) ของกลุ่มเยาวชนอายุ 15 ปีได้แสดงให้เห็นถึงคุณภาพการศึกษาของไทยที่ยังตัองพัฒนาให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น เพื่อให้แรงงานไทยสามารถมีทักษะและคุณภาพที่จะแข่งขันกับต่างประเทศ เพื่อรักษาขีดความสามารถทางการแข่งขันของประเทศ และยังเป็นการช่วยสร้างโอกาสและเพิ่มรายได้ให้กับแรงงานไทย อีกทั้งยังส่งผลต่อการพัฒนาประเทศในด้านต่างๆ เพื่อสร้างความเติบโตทางเศรษฐกิจด้วย

รูปที่ 6 รายจ่ายภาครัฐด้านการศึกษาต่อ GDP และสัดส่วนคนที่เข้าเรียนระดับมัธยมศึกษาของไทยเปรียบเทียบกับประเทศกลุ่มเอเชีย-แปซิฟิก

รูปที่ 7 การประเมินคุณภาพการศึกษาของไทยเปรียบเทียบกับประเทศกลุ่มเอเชีย-แปซิฟิก

2. รายจ่ายด้านสาธารณสุข IMD ได้ศึกษาประเด็นสุขภาพและสิ่งแวดล้อม (Health and Environment) พบว่า สุขภาพและสิ่งแวดล้อมของประเทศไทยถูกจัดอยู่ในอันดับที่ 50 ซึ่งหากประเมินโดยใช้หลักเกณฑ์การวัดเฉพาะด้านสุขภาพในมิติต่างๆ ได้แก่ การลงทุนด้านสุขภาพต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ(GDP) สัดส่วนการใช้จ่ายด้านสุขภาพทั้งหมดต่อ GDP สัดส่วนการใช้จ่ายด้านสุขภาพของภาครัฐต่อการใช้จ่ายด้านสุขภาพทั้งหมด โครงสร้างพื้นฐานด้านสุขภาพเพื่อสนองความต้องการของสังคม จำนวนคนไข้ต่อแพทย์และพยาบาลและอายุขัยเฉลี่ย

ทั้งนี้ จากการประเมินพบว่า ประเด็นประสิทธิภาพการใช้จ่ายด้านสาธารณะสุขของไทยเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศกลุ่มเอเชีย-แปซิฟิกนั้น รายจ่ายภาครัฐด้านสาธารณสุขต่อ GDP ของไทยอยู่ที่ร้อยละ 3.0 ของ GDP ซึ่งถือว่าไม่ได้มีความแตกต่างจากค่าเฉลี่ยของประเทศกลุ่มเอเชีย-แปซิฟิกที่ระดับร้อยละ 3.2 ของ GDP มากนัก

แต่หากพิจารณาโดยวัดจากอายุขัยเฉลี่ยแล้ว กลับพบว่าอายุขัยเฉลี่ยของคนไทยคือ 70 ปี โดยอยู่ในระดับที่ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศกลุ่มเอเชีย-แปซิฟิกที่ 75.8 ปี ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงประสิทธิภาพการใช้จ่ายด้านสาธารณสุขของไทยที่ยังต้องมีการปรับปรุงแก้ไขให้เกิดประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น

รูปที่ 8 รายจ่ายภาครัฐด้านสาธารณสุขต่อ GDP และอายุขัยเฉลี่ยของประชากรไทย
เปรียบเทียบกับประเทศกลุ่มเอเชีย-แปซิฟิก (ปี 2552)

นอกจากนี้ ประเด็นหนึ่งที่ควรให้ความสำคัญสำหรับการใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคมคือ การเข้าถึงกลุ่มเป้าหมาย เนื่องจากการใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคมมักมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคม กลุ่มผู้มีรายได้น้อยจึงควรเป็นกลุ่มที่น่าจะมีโอกาสเข้าถึงสวัสดิการในโครงการต่างๆ ของภาครัฐมากกว่ากลุ่มอื่นๆ แต่จากรายงานการประเมินความยากจน ปี 2550 ของสำนักงานสถิติแห่งชาติ พบว่า

การบริการด้านสวัสดิการสังคมเพื่อการสังคมสงเคราะห์และการศึกษา เช่น เบี้ยผู้สูงอายุ เงินสงเคราะห์ผู้พิการ ทุนการศึกษาเงินกู้เพื่อการศึกษา ธนาคารประชาชน กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมือง กลุ่มคนจน² สามารถเข้าถึงบริการได้ค่อนข้างน้อยเพียงร้อยละ 0.2-21.1 ของกลุ่มคนจน แต่สำหรับการบริการด้านสาธารณสุข กลุ่มคนจนสามารถเข้าถึงบริการได้ดี โดยอยู่ในระดับที่สูงถึง ร้อยละ 96.7 ดังแสดงในตารางที่ 3 และ 4

ตารางที่ 3 การเข้าถึงบริการที่รัฐจัดให้ จำแนกตามคนจนและคนไม่จน

ตารางที่ 4 การเข้าถึงบริการของคนจน

ที่มา : รายงานการประเมินความยากจน ปี 2550 โดยใช้ข้อมูลจากการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน
สำนักงานสถิติแห่งชาติ และประมวลผลโดยสำนักพัฒนาฐานข้อมูลและตัวชี้วัดทางสังคม
สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

4. ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย

จากการประเมินข้อมูลและผลการศึกษาในอดีต พบว่า รายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมของประเทศไทยไม่ได้มีความแตกต่างจากประเทศกลุ่มเอเชีย-แปซิฟิก แต่ปัญหาของไทยจะอยู่ที่ประสิทธิภาพของการใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคมและการเข้าถึงกลุ่มเป้าหมาย

โดยหากรัฐยังไม่สามารถพัฒนาประสิทธิภาพการใช้จ่ายงบประมาณและการเข้าถึงบริการของกลุ่มเป้าหมายให้ดีขึ้นแล้ว สิ่งเหล่านี้ย่อมจะเป็นอุปสรรคต่อการใช้จ่ายงบประมาณด้านสวัสดิการสังคมอย่างมีประสิทธิภาพเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการผลิต การสร้างโอกาสและการเพิ่มรายได้ของแรงงานไทย รวมทั้งยังอาจเป็นอุปสรรคต่อความสามารถทางการแข่งขันของไทยต่อนานาประเทศ และข้อจำกัดของการดูแลปัญหาความเหลื่อมล้ำทางสังคมได้

ดังนั้น ในอนาคตการใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคมของไทยจึงควรให้ความสำคัญกับประเด็นต่างๆ เหล่านี้ เพื่อให้การใช้จ่ายด้านสวัสดิการมีประสิทธิภาพและกลุ่มเป้าหมายสามารถเข้าถึงบริการได้ ดังนี้

1. กระบวนการกำหนดนโยบายควรมีลักษณะบูรณาการจากผู้มีส่วนเกี่ยวข้องมากขึ้น เพื่อให้โครงการสวัสดิการของรัฐต่างๆ สามารถตอบสนองความต้องการที่แท้จริงของกลุ่มเป้าหมาย

2. รูปแบบของสังคมสวัสดิการควรมีความพอประมาณ มีเหตุผล และสามารถสร้างความอยู่ดีกินดีให้กับประชาชนอย่างแท้จริง โดยไม่หวังความช่วยเหลือจากรัฐเพียงฝ่ายเดียว โดยเฉพาะอย่างยิ่งการสร้างและการพัฒนารายได้ของประชาชนอย่างยั่งยืน

3. การเข้าถึงกลุ่มเป้าหมายที่แท้จริง รัฐต้องจำแนกกลุ่มคนจนที่ควรได้รับความช่วยเหลือให้ชัดเจนเพื่อให้กลุ่มคนเหล่านี้สามารถได้รับผลประโยชน์จากโครงการสวัสดิการของรัฐเพื่อชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น

4. การพัฒนาคุณภาพคน รูปแบบของสวัสดิการสังคมควรช่วยให้คนมีความรู้ความสามารถสูงขึ้นเกิดการเรียนรู้ เพื่อให้คนสามารถทำงานมีประสิทธิภาพมากขึ้น ซึ่งจะทำให้มีโอกาสได้รับรายได้ที่เพิ่มขึ้นและมีความสามารถในการจ่ายภาษีที่สูงขึ้น

5. การรักษาความยั่งยืนทางการคลัง จากปัจจัยโครงการสวัสดิการสังคมที่มีภาระผูกพันระยะยาวจะมีสัดส่วนที่เพิ่มสูงขึ้นตามแนวโน้มของไทยที่จะเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุในอนาคต และความจำเป็นของภาครัฐในการใช้จ่ายงบประมาณเพื่อการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน จึงมีความจำเป็นที่ภาครัฐจะต้องวางแผนบริหารใช้จ่ายงบประมาณให้สอดคล้องกับฐานะรายได้ของรัฐบาลในอนาคต

¹ผู้เขียน นางสาวสุธิรัตน์ จิรชูสกุล เศรษฐกร ส่วนการวิเคราะห์เศรษฐกิจมหภาค สำนักนโยบายเศรษฐกิจมหภาค ขอขอบคุณนายบุญชัย จรัสแสงสมบูรณ์ ผู้อำนวยการสำนักนโยบายเศรษฐกิจมหภาค และนายพิสิทธิ์ พัวพันธ์ ผู้อำนวยการส่วนการวิเคราะห์เศรษฐกิจมหภาค สำหรับคำแนะนำในการเขียนบทความนี้

²เส้นความยากจนอยู่ที่ระดับ 1,443 บาท/คนต่อเดือน โดยประเทศไทยมีสัดส่วนคนจนเท่ากับ 8.48 ในปี 2550 คิดเป็น 5.4 ล้านคน