เนื้อหาวันที่ : 2010-09-27 11:12:37 จำนวนผู้เข้าชมแล้ว : 3050 views

ใครกำหนดนโยบายเศรษฐกิจไทย ? (ตอนที่ 1)

ระบบเศรษฐกิจเสรีนิยมในกระแสโลกาภิวัตน์ได้เกาะกุมและกำหนดวิถีชีวิตผู้คนทุกคนบนโลก ระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยมนอกเหนือจากการนิยมสะสมทุนแล้วยังส่งเสริมกลไกตลาดได้ทำงานเพื่อให้ตลาดสะท้อนประสิทธิภาพการจัดสรรทรัพยากร

วิธีร์ พานิชวงศ์, สุทธิ สุนทรานุรักษ์, วิเชียร แก้วสมบัติ

.

.

Macroeconomic Outlook ฉบับนี้เริ่มต้นด้วยหัวข้อที่ดูอาจจะแตกต่างจากฉบับก่อน ๆ เนื่องจากเราต้องการนำเสนอความหลากหลายในทัศนะทางเศรษฐศาสตร์ซึ่งอย่างที่พวกเราเคยคุยกันไปหลายต่อหลายตอนแล้วว่าวิชาเศรษฐศาสตร์เป็นเรื่องราวของการทำมาหากิน เป็นเรื่องปากท้องของมนุษย์ อย่างไรก็ตาม นักเศรษฐศาสตร์มักมีมุมมองเกี่ยวโยงไปศาสตร์อื่น ๆ ด้วย เช่น เรื่องของกฎหมายที่นักเศรษฐศาสตร์มองเป็นเครื่องมือจัดการความเป็นไปของระบบเศรษฐกิจ เป็นต้น

.

อีกไม่นานบ้านเราก็จะเข้าสู่การเลือกตั้งใหญ่เพื่อสรรหารัฐบาลมาบริหารประเทศอีกครั้งหลังจากเผชิญความวุ่นวายมาได้พักใหญ่ ๆ หากย้อนกลับไปเมื่อปี 2544 รัฐบาลไทยรักไทยประสบชัยชนะอย่างท่วมท้นถล่มทลาย (Landslide Victory) เราคงปฏิเสธไม่ได้ว่าเหตุผลที่พวกเขาสามารถเอาชนะเกมการเลือกตั้งนี้ได้คือการเสนอนโยบายที่แปลกกว่าพรรคการเมืองอื่น ๆ

.

ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจน คือ นโยบายกองทุนหมู่บ้าน นโยบายพักหนี้เกษตรกร นโยบายสามสิบบาทรักษาทุกโรค นโยบายหนึ่งตำบลหนึ่งผลิตภัณฑ์ เป็นต้น ท่านผู้อ่านทราบหรือไม่ครับว่าในมุมมองของนักเศรษฐศาสตร์มองเรื่องพวกนี้อย่างไร

.

.

ก่อนที่เราจะกล่าวถึงวงกลมข้างบน ผู้เขียนอยากเล่าถึงความเปลี่ยนแปลงในวงวิชาการเศรษฐศาสตร์โดยเฉพาะ Macroeconomics ไว้บ้างเพื่อทำให้เห็นภาพความไม่เสถียรของวิชาเศรษฐศาสตร์หลังจากสิ้นบุญของเคนส์แล้ว นักเศรษฐศาสตร์ทั้งในฝั่งอเมริกาและฝั่งยุโรปต่างสร้างสำนักคิดขึ้นเพื่อมาสนับสนุนต่อยอดจนกระทั่งหักล้างองค์ความรู้ของเคนส์ หลายสำนักถึงกับรื้อแนวคิดมาร์กแล้วสถาปนาตัวเองเป็นนีโอมาร์กซิสต์ไปเลยก็มี

.

หลายสำนักนำปัจจัยด้านการเมืองหรือปัจจัยเชิงสถาบันมาร่วมอธิบายปรากฏการณ์เศรษฐศาสตร์รวมไปถึงปรากฏการณ์สังคมอื่น ๆ สำนักคิดอย่าง Public Choice ที่มีฐานมั่นอยู่ George Mason University มีความโดดเด่นในเรื่องทฤษฎีความล้มเหลวของภาครัฐในการแทรกแซงกลไกตลาดซึ่งขัดกับความเชื่อที่ว่าการที่รัฐเข้าแทรกแซงกลไกตลาดก็เนื่องมาจากกลไกดังกล่าวมันล้มเหลว (Market Failure)

.

ย้อนกลับไปดูวงกลมข้างต้นอีกครั้ง เนื่องจากระบบเศรษฐกิจเสรีนิยมในกระแสโลกาภิวัตน์ได้เกาะกุมและกำหนดวิถีชีวิตผู้คนทุกคนบนโลกใบนี้ ระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยมนอกเหนือจากการนิยมสะสมทุนแล้วยังส่งเสริมกลไกตลาดได้ทำงานเพื่อให้ตลาดสะท้อนประสิทธิภาพการจัดสรรทรัพยากร อย่างไรก็ดีก็ยังมีเหตุผลหลายประการที่กลไกตลาดหรือกลไกราคาล้มเหลวส่งผลให้กลไกดังกล่าวไม่ได้สะท้อนถึงประสิทธิภาพการจัดสรรทรัพยากรและด้วยเหตุนี้เองที่ทำให้รัฐเข้ามาแทรกแซงกลไกตลาด

.

วงกลมเศรษฐกิจนี้แบ่งเป็น 3 ส่วน ส่วนที่หนึ่งเป็น Market Economy หรือการทำงานของกลไกตลาด ส่วนนี้เป็นส่วนที่ตลาดหรือกลไกราคาสามารถสะท้อนการจัดสรรทรัพยากรระหว่างผู้ผลิตและผู้บริโภค อย่างไรก็แล้วแต่พื้นที่ส่วนนี้จะมากน้อยก็ขึ้นอยู่กับพื้นที่อีกส่วนคือ Market Imperfection หรือความเชื่อที่ว่าตลาดไม่ได้จัดสรรทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพเสมอไปอันนำไปสู่การแทรกแซงกลไกตลาดของภาครัฐด้วยเหตุผลที่เราเคยกล่าวไปหลายครั้งแล้วว่า การที่รัฐเข้าแทรกแซงกลไกตลาดหรือแทรกแซงการทำงานของกลไกราคาก็เพื่อ

.
1. การจัดสรรทรัพยากรมีประสิทธิภาพหรือ Efficiency Allocation เพราะบ่อยครั้งที่กลไกตลาดไม่ทำงาน เช่นกรณีสินค้าบางประเภทที่กลไกตลาดล้มเหลว (Market Failure) สินค้าสาธารณะหรือ Public Goods นับเป็นตัวอย่างที่ดีที่กลไกราคาไม่สามารถทำงานได้ สำหรับเรื่องสินค้าสาธารณะในทางเศรษฐศาสตร์นั้นหากมีโอกาสผู้เขียนจะขอนำเสนอต่อไป
.

ตัวอย่างที่เห็นชัดคือ บริการป้องกันประเทศซึ่งทางเศรษฐศาสตร์จัดเป็นสินค้าสาธารณะนั้น แน่นอนที่สุดว่าเราประชาชนตาดำ ๆ ด้วยกันคงไม่มีปัญญาไปซื้อหาบริการนี้ได้แน่ หากรัฐไม่เข้ามาจัดการ นอกจากเรื่อง Public Goods แล้ว เหตุที่รัฐต้องแทรกแซงกลไกตลาดอีกประการก็คือเรื่องผลกระทบภายนอกจากการบริโภคหรือจากการผลิตหรือ Externality   

.

เรื่องนี้ผู้เขียนเคยเล่าไปแล้วในตอนเศรษฐศาสตร์กับกฎหมาย สินค้าบางประเภทเมื่อผลิตหรือบริโภคแล้วกลับสร้างผลกระทบต่อสังคมส่วนรวมแม้ว่ากลไกราคาจะจัดสรรการผลิตและการบริโภคได้ก็ตามแต่ผลกระทบที่เกิดขึ้นกับสังคมทำให้รัฐต้องยื่นมือเข้ามาแทรกแซง เช่น เก็บภาษีเพื่อลดการบริโภคมากเกินไปหรือจำกัดการผลิต เป็นต้น

.

2. การรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจหรือ Stabilization กล่าวคือ ภาครัฐมีความพยายามจะรักษาเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจอันเนื่องมาจากเหตุความผันผวน (Fluctuation) ของวงจรเศรษฐกิจหรือ Business Cycle เรื่อง Business Cycle ที่นักเศรษฐศาสตร์อเมริกันนามว่า โจเซฟ ชุมปิเตอร์ ได้อธิบายเรื่องดังกล่าวไว้โดยจัดให้เศรษฐกิจมีความเป็น Cycle ซึ่งเป็นเหตุให้รัฐต้องเข้ารักษาสภาพของ Cycle นั้นไม่ให้สวิงสวายมากจนเกินไป 

.

รัฐจะใช้นโยบายการคลังหรือ Fiscal Policy รวมถึงนโยบายการเงินหรือ Monetary Policy เป็นเครื่องมือในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจทั้งแบบจงใจหรือ Discretionary Policy หรือปล่อยให้เป็นไปตามวัฏจักร ทั้งนี้ตัวแปรที่รัฐคำนึงเสมอในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจคือ อัตราเงินเฟ้อ อัตราการว่างงาน เนื่องจากทั้งสองตัวมีผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนโดยรวม

.

3. การสร้างความเป็นธรรมหรือ Equity ในการจัดสรรทรัพยากรทั้งนี้นอกเหนือจากเรื่องการจัดสรรทรัพยากรให้มีประสิทธิภาพ รักษาเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจแล้ว รัฐต้องพยายามจัดสรรทรัพยากรทั้งหลายให้เท่าเทียมและเป็นธรรม ปัญหาเรื่องความเป็นธรรมมักจะนำไปผูกโยงกับเรื่องของการกระจายโดยเฉพาะการกระจายรายได้ (Income Distribution)

.

เหตุผลหนึ่งของความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจของคนในสังคมก็คือการที่คนส่วนใหญ่ในสังคมขาดโอกาสในการเข้าถึงปัจจัยการผลิต อันได้แก่ ทุนทั้งในรูปของเงินทุน หรือทุนในเชิงกายภาพ (Physical Capital) รวมถึงทุนมนุษย์อันได้แก่การศึกษาซึ่งนับเป็นรากฐานของการพัฒนาประเทศ เพราะไม่มีรัฐใดชาติใดที่พัฒนาได้หากคนในชาตินั้นยังอ่านหนังสือไม่ออกหรืออ่านหนังสือโดยเฉลี่ยปีละ 6 บรรทัด การสร้างความเป็นธรรมในการเข้าถึงทรัพยากร รัฐสามารถทำได้ด้วยการให้โอกาสกับทุกคนในสังคมด้วยความเท่าเทียมกัน  

.

เช่น โอกาสในการเข้าถึงแหล่งเงินทุนของเกษตรกรอย่างเท่าเทียม อีกทั้งการจัดเก็บภาษีด้วยความเป็นธรรมเพื่อให้ภาษีสะท้อนการจัดสรรทรัพยากรได้อย่างมีประสิทธิภาพ เช่นเก็บภาษีมรดกกับผู้มีอันจะกินทั้งหลาย หรือเก็บภาษีที่ดินกรณีที่ดินที่ไม่ถูกนำไปใช้ให้เกิดประโยชน์ กลไกภาษีจะสามารถช่วยลดช่องว่างระหว่างคนรวยคนจนได้ 

.

อย่างไรก็แล้วแต่ทั้งหมดที่ผู้เขียนกล่าวมาเป็นแค่อุดมคติทางเศรษฐศาสตร์ (Economic Idol) เพราะทุกรัฐบาลในโลกรู้เรื่องราวเหล่านี้ดีแล้วทั้งนั้น แต่ด้วยความที่เราทุกคนมีความเป็น สัตว์เศรษฐกิจ หรือ (Homo Economicus) ความเป็นสัตว์เศรษฐกิจทำให้มนุษย์ทุกคนล้วนต้องแสวงหาความพึงพอใจหรือ Preference ให้กับตนเองเป็นที่ตั้ง

.

ผู้บริโภคก็ต้องการบริโภคสินค้าหรือบริการด้วยความพึงพอใจสูงสุด (Maximize Utility) ภายใต้งบประมาณที่ตนเองมีอยู่ (Budget Constraint) ผู้ผลิตก็ต้องการกำไรสูงสุด (Maximize Profit) ขณะที่รัฐหรือผู้บริหารเศรษฐกิจเองก็ต้องเลือกว่าจะทำอย่างไรให้สังคมมีความเป็นอยู่ดีที่สุดในทางเศรษฐศาสตร์จึงกล่าวโยงไปถึงเรื่อง Welfare Economics หรือเศรษฐศาสตร์สวัสดิการ

.

แต่ก่อนจะนำท่านผู้อ่านไปสู่คำถามที่ว่าแล้วใครที่กำหนดนโยบายเศรษฐกิจนั้นเรายังเหลือพื้นที่ในวงกลมส่วนที่สามที่ยังไม่อธิบายคือพื้นที่ที่เรียกว่า Distortion หรือการบิดเบือนกลไกตลาด พื้นที่ส่วนนี้เป็นปัญหาอันเนื่องมาจากการที่รัฐเข้าไปยุ่งกับระบบเศรษฐกิจอย่างผิดที่ผิดทางทำให้การจัดสรรทรัพยากรบิดเบือนไป

.

เช่น การที่รัฐเข้าไปเก็บภาษีสินค้าเข้าบางประเภท การกำหนดโควตาสินค้า การประกันราคาขั้นต่ำ เป็นต้น พฤติกรรมของรัฐแบบนี้ไม่เป็นที่ถูกอกถูกใจของนักเศรษฐศาสตร์ที่นิยมกลไกตลาดให้จัดสรรทรัพยากร จะเห็นได้ว่าหากเรายึดมั่นในกรอบคิดนี้เราจะพบว่านโยบายที่มักสัญญาว่าจะประกันราคาพืชผลการเกษตรให้เกษตรกร หรือนโยบายประเภทแจกโคกระบืออะไรทำนองนี้ล้วนแล้วแต่มีเบื้องหลังของการสร้างคะแนนนิยมทางการเมืองด้วยกันทั้งสิ้น 

.

ท่านผู้อ่านเข้าใจคำว่านโยบายเศรษฐกิจว่าอย่างไรกันบ้างครับ สำหรับนักเศรษฐศาสตร์แล้วมองนโยบายเศรษฐกิจเป็นเสมือนสินค้าและบริการประเภทหนึ่ง ผู้เขียนขอยกคำอธิบายเรื่องนโยบายเศรษฐกิจจากหนังสือกระบวนการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจไทย พ.ศ.2475-2530 ซึ่งท่านอาจารย์รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ ได้อธิบายถึงลักษณะสำคัญของนโยบายเศรษฐกิจว่ามีลักษณะสำคัญ ดังนี้

.

1. มีความเป็นสินค้าหรือบริการที่มีทั้ง Demand และ Supply เมื่อมีแล้วจึงทำให้เกิดตลาดขึ้นมา

.

2. เมื่อเกิดตลาดขึ้นมานโยบายเศรษฐกิจจึงต้องมีราคาเป็นของมันเอง การผลิตนโยบายเศรษฐกิจจึงต้องมีค่าใช้จ่าย อย่างไรก็แล้วแต่ราคาของนโยบายเศรษฐกิจจะไม่ชัดเจนเพราะโดยปกติแล้วการเสียภาษีให้กับรัฐนั้นรัฐจะนำรายได้ดังกล่าวไปกำหนดเป็นเงินงบประมาณแผ่นดินเพื่อนำไปใช้จ่ายต่อไปทำให้ราคาของนโยบายเศรษฐกิจจึงไม่มีความชัดเจน

.

3. นโยบายเศรษฐกิจเป็นได้ทั้งสินค้าที่บริโภคได้และยังเป็นสินค้าทุน ขึ้นอยู่กับลักษณะของการกำหนดนโยบาย

.

4. นโยบายเศรษฐกิจมีความเป็นสินค้าสาธารณะ (Public Goods) ซึ่งอาจทำให้เกิดประโยชน์และสร้างความพอใจให้กับกลุ่มคนบางกลุ่มแต่อาจสร้างความไม่พอใจหรือผลกระทบกับคนบางกลุ่มได้ อย่างไรก็ตามนโยบายที่สร้างผลกระทบต่อผู้บริโภคนโยบายนั้นมักไม่ได้รับความสนใจจากผู้กำหนดนโยบาย

.

เนื่องจากผู้ได้รับผลกระทบเหล่านั้นมักขาดข้อมูลข่าวสารในการมาต่อสู้กับผู้กำหนดนโยบายเนื่องจากไม่สามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของทางการได้ ขณะเดียวกันการลุกขึ้นมาต่อสู้คัดค้านมีต้นทุนในการเรียกร้องโวยวายสูงในทางเศรษฐศาสตร์เราเรียกว่ามี Transaction Cost สูงทั้งในแง่การรวมตัวไปจนกระทั่งการต่อรอง

.

เมื่อเป็นเช่นนี้แล้วทำให้การกำหนดนโยบายเศรษฐกิจจึงมีลักษณะของการผูกขาดโดยรวบอำนาจของคนกลุ่มหนึ่งกลุ่มใด ซึ่งอย่างที่กล่าวไว้ข้างต้นว่า ด้วยความเป็นสัตว์เศรษฐกิจในระบบเศรษฐกิจทุนนิยมยิ่งทำให้เกิดพฤติกรรมการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจหรือ Rent Seeking ของกลุ่มผู้มีบทบาทในการกำหนดนโยบาย

.

เรื่องของการแสวงหาค่าเช่าหรือส่วนเกินทางเศรษฐกิจยังเกี่ยวพันไปถึงเรื่องระบบอุปถัมภ์หรือ Patron Client Relationship อันเป็นระบบที่สร้างภาวะต่างตอบแทนซึ่งกันและกันระหว่างผู้ได้รับการอุปถัมภ์กับผู้ให้การอุปถัมภ์ สิ่งต่าง ๆ เหล่านี้ล้วนเป็นข้อเท็จจริงที่มีอยู่ในทุกสังคมไม่เว้นแม้แต่สังคมการเมืองอเมริกันที่ชูป้ายหราว่าตัวเองเป็นผู้นำของโลกทุนนิยมประชาธิปไตย

.

เราได้เห็นแล้วว่าลักษณะนโยบายเศรษฐกิจเป็นเช่นไรต่อไปผู้เขียนจะเล่าถึงปัจจัยต่าง ๆ ที่มีผลต่อการกำหนดนโยบาย เพราะเมื่อเรามองเห็นแล้วว่านโยบายมีความเป็นสินค้าและบริการ นโยบายย่อมมีราคา เมื่อมีราคาก็ต้องเกิดตลาด ดังนั้นตลาดของนโยบายเศรษฐกิจหรือ Policy Market มีองค์ประกอบอะไรบ้าง

.

1. อุปสงค์ของนโยบายหรือ Demand for Policy การอธิบายคำว่าอุปสงค์ของนโยบายเศรษฐกิจนับเป็นเรื่องที่ยากลำบากเพราะแต่ละคนในสังคมมีความต้องการในนโยบายเศรษฐกิจต่างกัน แต่ที่อาจเห็นชัดเจนหน่อยก็คือการรวมตัวของประชาชนทั้งในรูปของสมาคมการค้าหรือกลุ่มเกษตรกร กลุ่มต่าง ๆ เหล่านี้ในทางเศรษฐศาสตร์เรียกว่า Interest Group หรือกลุ่มผลประโยชน์ ที่มีความต้องการให้ผู้ผลิตนโยบายเศรษฐกิจผลิตนโยบายขึ้นมาตอบสนองความพึงพอใจของตนเอง

.

2. อุปทานของนโยบายหรือ Supply of Policy คำว่าอุปทานคือการผลิต การตอบสนองความต้องการ ดังนั้นผู้ผลิตนโยบายเศรษฐกิจจึงประกอบไปด้วย รัฐบาลที่กินความถึงพรรคการเมือง นักการเมือง ข้าราชการ ไปจนถึงพวกเทคโนแครตทั้งหลายที่มีส่วนในการคิดนโยบายเศรษฐกิจ

.

3. โครงสร้างส่วนบนหรือ Superstructure ทุกครั้งที่กรอบคิดเรื่องตลาดถูกนำมาอธิบายเรามักจะกำหนดให้ตัวแปรภายนอกตัวอื่น ๆ คงที่เพื่อง่ายต่อการวิเคราะห์ อย่างไรก็ตามภายหลังนักเศรษฐศาสตร์เองก็เชื่อว่าการจำกัดให้ตัวแปรอื่นคงที่ไปเสียหมดคงเป็นไปไม่ได้ที่จะทำให้การวิเคราะห์ภาพตลาดมีความชัดเจนโดยเฉพาะตลาดนโยบายเศรษฐกิจ  

.

ดังนั้นนักเศรษฐศาสตร์จึงนำปัจจัยที่เรียกว่า Superstructure มาเพื่อเป็นส่วนหนึ่งในการอธิบายปัจจัยในการกำหนดนโยบายด้วยซึ่งโครงสร้างส่วนบนที่มีผลกระทบต่อการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจ เช่น ระบบอุปถัมภ์ของผู้คนในแต่ละสังคม ที่หยั่งลึกฝังรากมานาน

.

4. ระบบทุนนิยมโลก หรือ World Economy แน่นอนว่าเมื่อระบบเศรษฐกิจเริ่มเปิดรับกระแสการค้าการลงทุน การเปิดอย่างเต็มตัวย่อมทำให้ระบบเศรษฐกิจนั้นก้าวสู่ความเป็นประชาคมทางเศรษฐกิจของโลก ทุนนิยม การเคารพกติกาหรือระเบียบเศรษฐกิจโลกจึงมีส่วนสำคัญต่อการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจของประเทศต่าง ๆ องค์กรอย่าง World Bank, IMF หรือ WTO ล้วนมีส่วนชี้นำและแทรกซึมกรอบความคิดในการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจของแต่ละประเทศด้วยกันทั้งสิ้น

.

สำหรับคราวหน้าเราจะมาคุยกันต่อถึงใครกำหนดนโยบายเศรษฐกิจไทยโดยผู้เขียนจะแนะนำให้ท่านผู้อ่านได้รู้จักแนวคิดของนักเศรษฐศาสตร์ท่านหนึ่งที่ชื่อ Kenneth J Arrow ซึ่งเป็นนักเศรษฐศาสตร์ที่มีชื่อเสียงอีกท่านในศตวรรษนี้และได้รับรางวัลโนเบลสาขาเศรษฐศาสตร์เมื่อปี 1972

.

เอกสารประกอบการเขียน

1. รังสรรค์ ธนะพรพันธ์, กระบวนการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจไทย พ.ศ.2475-2530
2. ปกป้อง จันวิทย์, คนไม่ใช่สัตว์เศรษฐกิจ