เนื้อหาวันที่ : 2009-12-10 13:45:22 จำนวนผู้เข้าชมแล้ว : 3368 views

การประมูลโรงไฟฟ้า IPP จำเป็นจริงหรือ

นโยบายพลังงานนโยบายหนึ่งที่เรียกว่า "การประมูลโรงไฟฟ้า IPP" ได้กลายเป็นที่สนอกสนใจของหลายภาคส่วนในสังคม ขณะที่รัฐยืนยันว่าจำเป็นต้องเปิดประมูลเพราะความต้องการใช้ไฟฟ้าสูงขึ้นเรื่อย ๆ อีกมุมหนึ่งของสังคมยังกังขาว่า "เราจำเป็นต้องสร้างโรงไฟฟ้าเพิ่มจริงหรือ?"

เดชรัต  สุขกำเนิด

.

.

นโยบายพลังงานที่เป็นที่สนใจของภาคส่วนต่าง ๆ ในสังคมมากที่สุด นโยบายหนึ่งก็คือ การเปิดประมูลรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตเอกชน หรือที่เรียกกันย่อ ๆ ว่า “การประมูลโรงไฟฟ้า IPP”

.

ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนและนักลงทุนก็เฝ้ารอว่า การประมูล IPP ครั้งนี้จะเกิดขึ้นเมื่อใด ในปริมาณเท่าไรและด้วยเงื่อนไขอย่างไร  ภาคประชาชน โดยเฉพาะผู้ได้รับผลกระทบก็กังวลว่า โรงไฟฟ้าใหม่จะเกิดขึ้นที่ไหน และจะสร้างผลกระทบและความขัดแย้งเหมือนที่เคยเกิดขึ้นในกรณีบ่อนอก-บ้านกรูดหรือไม่

.

ผู้บริโภคเองก็เฝ้าดูว่า การประมูลครั้งนี้จะกลายเป็นการสร้างภาระ เนื่องจากการลงทุนที่เกินความจำเป็นและเงื่อนไขแบบไม่ซื้อก็ต้องจ่าย (take-or-pay) หรือไม่

.

บทความนี้จึงวิเคราะห์ถึงความจำเป็นของการเปิดประมูล IPP ในครั้งนี้ โดยพิจารณาจากการพยากรณ์ความต้องการไฟฟ้า โครงการก่อสร้างไฟฟ้าต่าง ๆ ที่ดำเนินการอยู่แล้วในปัจจุบัน และทางเลือกอื่น ๆ ที่มีอยู่

.
ที่มาของความเร่งรีบในการประมูล IPP

โดยทั่วไป การวิเคราะห์ว่าการประมูลโรงไฟฟ้า IPP มีความจำเป็นและเหมาะสมมากน้อยเพียงใดรวมถึงการกำหนดว่าประเภคซื้อเชื้อเพลิงควรจะเป็นอย่างไร จะเป็นส่วนหนึ่งของการจัดทำแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้า (หรือ PDP) ซึ่งปัจจุบันกำลังอยู่ในระหว่างการจัดทำแผน PDP 2007 เนื่องจากแผน PDP ฉบับเดิมได้คาดการณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้าไว้สูงเกินจริง

.

แต่เนื่องจากกระทรวงพลังงานมีนูยบายที่จะเร่งเปิดประมูลโรงไฟฟ้า IPP ตามที่แจ้งไว้กับนักลงทุนต่างประเทศ จึงดำเนินการร่างกติกาการประมูล IPP โดยไม่รอการจัดทำแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้าให้เสร็จเสียก่อน มีเพียงการปรับค่าพยากรณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้าให้ลดลงจากที่คาดการณ์ไว้เดิมเท่านั้น

.

ทั้งนี้ กระทรวงพลังงานอ้างว่า การจัดทำแผน PDP ใช้เวลานาน แต่ความต้องการไฟฟ้ากำลังเพิ่มขึ้นและหากไม่มีโรงไฟฟ้า IPP เข้าสู่ระบบในช่วงปี 2554-2556 ประเทศไทยอาจเกิดการขาดแคลนไฟฟ้าขึ้นได้ ดังนั้นกระทรวงพลังงานจึงต้องเปิดประมูลไฟฟ้า IPP เพื่อสนองตอบต่อความต้องการที่เพิ่มขึ้นในช่วงเวลาดังกล่าว

.

บทความนี้จะทดสอบว่า เราจำเป็นที่จะต้องเปิดประมูล IPP จริง ๆ หรือไม่ ต้องเปิดประมูลเท่าไร และมีทางเลือกอื่น ๆ อีกหรือไม่ หากเราไม่เปิดประมูลโรงไฟฟ้า IPP ในปี 2550

.
การพยากรณ์ความต้องการที่สอดคล้องกับความเป็นจริง

จุดเริ่มต้นของการวางแผนกำลังการผลิตไฟฟ้าในปัจจุบันคือ การพยากรณ์ความต้องการไฟฟ้า ซึ่งที่ผ่านมา การพยากรณ์ความต้องการของประเทศมักสูงกว่าความเป็นจริง และมีผลให้เกิดการลงทุนที่เกินความจำเป็นเรื่อยมา

.

ในปี 2549 ปรากฎว่า ค่าพยากรณ์ความต้องการไฟฟ้าก็สูงกว่าความเป็นจริงถึง 900 เมกะวัตต์ และจะทำให้เกิดความผิดพลาดในการพยากรณ์ขยายมากขึ้น ซึ่งคาดว่าเมื่อถึงช่วงปลายของแผนการคาดการณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้าจะเกินจริงไปไม่น้อยกว่า 6,000 วัตต์     

.

จนนำมาสู่การยอมรับว่าจำเป็นต้องมีการปรับค่าพยากรณ์ความต้องการไฟฟ้า ในการประชุมร่วมกันของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเมื่อวันที่ 24 พฤศจิกายน 2550 ก่อนที่จะเปิดประมูลโรงไฟฟ้า IPP และวางแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้า ในปัจจุบัน

.

เมื่อวันที่ 1 กุมภาพันธ์ 2550 กระทรวงพลังงานได้เสนอค่าพยากรณ์ใหม่ (ฉบับเดือน มกราคม 2550) ออกมา ปรากฎว่า ค่าพยากรณ์ใหม่คาดว่า ความต้องการไฟฟ้าในปี 2564 จะอยู่ที่ 49,213 เมกะวัตต์ ลดลงจากค่าพยากรณ์เดิมเพียง 142 เมกะวัตต์เท่านั้น ทั้งที่ในช่วงเดือนมกราคมที่ผ่านมา ผู้อำนวยการสำนักงานนโยบายและแผนพลังงานก็ได้ให้สัมภาษณ์ค่าการพยากรณ์ใหม่จะปรับลดลงไม่น้อยกว่า 2,800 เมกะวัตต์

.

สำหรับความต้องการไฟฟ้าในปี 2556 ซึ่งเป็นปีสำคัญในการพิจารณาถึงความจำเป็นในการประมูลโรงไฟฟ้า IPP กระทรวงพลังงานคาดการณ์ความต้องการไว้ที่ 31,569 เมกะวัตต์

.

ที่น่าแปลกในที่สุดของการพยากรณ์ความต้องการครั้งนี้คือ การคาดการณ์ว่า ความต้องการใช้ไฟฟ้าที่เพิ่มขึ้นในแต่ละปี จะเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว แตกต่างไปจากแนวโน้มที่ผ่านมาในอดีตเป็นอย่างมาก ดังแสดงให้เห็นในภาพที่ 1 ซึ่งกลายเป็นคำถามสำคัญว่า การเพิ่มขั้นอย่างรวดเร็วนั้นกเกิดมากจากอะไร และการคาดการณ์ลักษณะนี้สอดคล้องกับแนวคิดเศรษฐกิจพอเพียงหรือไม่

.

จากการศึกษา การเติบโตทางเศรษฐกิจระยะยาวที่ผ่านมา พบว่า ประเทศไทยของเรามีอัตราเติบโตระยะยาว (15 ปี) ที่ผ่านมาประมาณร้อยละ 4.8 เท่านั้น

.

ดังนั้น หากเราปรับอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่คาดการณ์ลงจากที่กำหนดไว้เดิม เป็นร้อยละ 4.8 ตามข้อมูลการเติบโตทางเศรษฐกิจระยะยาวที่ผ่านมา เราจะพบว่า ความต้องการใช้ไฟฟ้าสูลสุดในปี 2556 จะลดลงจาก 31,569 เมกะวัตต์ เหลือเพียง 30,171 เมกะวัตต์ หรือลดลงได้ 1,397 เมกะวัตต์ ในปีดังกล่าว

.
แผนการสร้างโรงไฟฟ้าใหม่ที่ดำเนินการในปัจจุบัน

จุดที่สองที่เราจำเป็นต้องวิเคราะห์ต่อไป คือ แผนการสร้างโรงไฟฟ้าใหม่ที่กำลังดำเนินการอยู่ เพื่อเสริมกับกำลังการผลิตที่มีอยู่ในปัจจุบัน 26,434 เมกะวัตต์ (นับถึงเดือนกันยายน 2549)

.

จากการศึกษา แผนการนำโรงไฟฟ้าใหม่ที่กำลังอยู่ในระหว่างการก่อสร้างหรือดำเนินการเข้าสู่ระบบและแผนการลดโรงไฟฟ้าเก่าออกจากระบบในแต่ละปีโรงไฟฟ้าใหม่เหล่านี้เป็นโรงไฟฟ้าที่กำลังก่อสร้าง และมีสัญญารับซื้ออยู่แล้วในปัจจุบัน รวมถึงเงื่อนไขการรับซื้อไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนในส่วนของไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (หรือที่เรียกว่า RPS ) พบว่า

.

โดยรวมแล้ว ตั้งแต่ปี 2550 จนถึง 2556 ประเทศไทยเราจะมีโรงไฟฟ้าใหม่เข้าสู่ระบบ (หักด้วยโรงไฟฟ้าเก่าที่ถูกปลดออกจากระบบแล้ว) รวมกันแล้วถึง 8,000 เมกะวัตต์ ซึ่งจะทำให้กำลังการผลิตติดตั้งของประเทศไทยในปี 2556 เพิ่มเป็น 34,434 เมกะวัตต์

.
ทางเลือกอื่น ๆ ที่มีอยู่

อย่างไรก็ดี นอกเหนือกจากการสร้างโรงไฟฟ้าใหม่ 8,000 เมกะวัตต์ และการเปิดประมูลโรงไฟฟ้า IPP แล้ว เรายังมีทางเลือกทางอื่นที่สำคัญอีก 2 ทางด้วยกันคือ

.

ทางแรกคือ การจัดการด้านการใช้ไฟฟ้า (หรือ DSM) โดยการใช้พลังงานอย่างมีประสิทธิภาพ และการจัดการความต้องการใช้ไฟฟ้า ในช่วงความต้องการสูงสุด เพื่อลดความจำเป็นในการสร้างโรงไฟฟ้าใหม่ และยังมีส่วนในการประหยัดเชื้อเพลิงในการผลิตไฟฟ้าอีกด้วย

.

ล่าสุด รายงานที่คุณปีเตอร์ ดูปองท์นำเสนอธนาคารโลก ได้ชี้ให้เห็นว่า ประเทศไทยของเรามีศักยาภาพในการจัดการด้านความต้องการใช้ไม่น้อยกว่า 2,500 เมกะวัตต์ ในช่วง 6 ปี ตั้งแต่ปี 2549-2554

.

นั่นหมายความว่า เราสามารถลดความจำเป็นในการสร้างโรงไฟฟ้าใหม่ไปได้ถึง 2,500 เมกะวัตต์ แต่น่าเสียดายที่เรายังไม่มีการดำเนินการอย่างจริงจัง ในการบรรลุเปาหมายดังกล่าว จวบจนกระทั่งปัจจุบัน

.

ดังนั้น ในการวิเคราะห์ครั้งนี้ จึงเสนอให้มีการลงทุนในการจัดการด้านการใช้ไฟฟ้า เพื่อลดความจำเป็นในการสร้างโรงไฟฟ้าใหม่ ปีละ 400 เมกะวัตต์ ตั้งแต่ปี 2551-2556 รวม 2,400 เมกะวัตต์ ตามศักยภาพที่มีอยู่พอดี

.

ทางเลือกที่สองคือ การเปิดรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตรายเล็ก (ที่เรียกว่า SPPs) และรายเล็กมาก (ที่เรียกว่า VSPPs) ซึ่งใช้พลังงานหมุนเวียนเป็นเชื้อเพลิงในการผลิต

.

เมื่อไม่นานมานี้ กระทรวงพลังงานได้ขยายการประกาศรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตรายย่อยมากจากเดิมจำกัดไว้ที่ 1 เมกะวัตต์เป็น 10 เมกะวัตต์ ทั้งยังเงินส่วนเพิ่มให้กับผู้ผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนอีกด้วย

.

แน่นอนที่สุดว่า นโยบายดังกล่าวย่อมมุ่งหวังให้มีการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนเข้าสู่ระบบมากขึ้น ดังนั้นจึงจำเป็นต้องนำศักยภาพของการผลิตจากผู้ผลิตรายเล็กและรายเล็กมากเหล่านี้มารวมไว้ในแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้า และในการคำนวณความจำเป็นในการเปิดประมูล IPP ด้วย

.

จากการณ์คาดการณ์คาดว่าจะมีกำลังการผลิตจากผู้ผลิตรายเล็ก และรายเล็กมาก ที่กำลังอยู่ในระหว่างการดำเนินการเข้าสู่ระบบในช่วงปี พ.ศ. 2550 ประมาณ 178 เมกะวัตต์ หลังจากนั้นจะมีผู้ผลิตรายเล็กมากโครงการใหม่ ๆ เข้าสู่ระบบ 20 เมกะวัตต์ในปี 2551  50 เมกะวัตต์ในปี 2552 และจากนั้นจะมีเข้าสู่ระบบปีละ 100 เมกะวัตต์ตั้งแต่ปี 2553-2556

.

ดังนั้น เราก็น่าจะมีโรงไฟฟ้าจากผู้ผลิตรายเล็ก และรายเล็กมากเข้าสู่ระบบประมาณ 650 เมกะวัตต์ในช่วงเวลา 7 ปี (ปี 2550-2556) บวกกับการจัดการด้านไฟฟ้าอีก 2,400 เมกะวัตต์ ตามที่ได้กล่าวไว้ข้างต้น

.

เมื่อรวมกับโครงการโรงไฟฟ้าที่กำลังก่อสร้างอยู่แล้ว เราก็น่าจะมีกำลังการผลิตเพิ่มขึ้น 10,958 เมกะวัตต์หรือมากกว่าแผนการก่อสร้างโรงไฟฟ้าเดิมประมาณ 3,000 เมกะวัตต์

.
ผลการวิเคราะห์ความจำเป็นของการประมูลโรงไฟฟ้า IPP

จากการวิเคราะห์การพยากรณ์ความต้องการ โครงการก่อสร้างโรงไฟฟ้าที่มีอยู่ และทางเลือกอื่น ๆ ในการจัดการไฟฟ้า พบว่า เราสามารถแบ่งข้อสรุปของการวิเคราะห์ความจำเป็นออกเป็น 4 กรณี ตามที่นำเสนอในตารางที่ 1 คือ

.

กรณีที่หนึ่ง ยึดการพยากรณ์ของกระทรวงพลังงาน กับโครงการก่อสร้างโรงไฟฟ้าที่กำลังดำเนินการอยู่ จะพบว่า กำลังการผลิตสำรองจะมีระดับต่ำกว่า 15% ในปี 2554 2555 และ 2556 ดังนั้น จึงจำเป็นต้องมีการเปิดประมูลโรงไฟฟ้า IPP จำนวน 1,947 เมกะวัตต์ (หรือเท่ากับโรงไฟฟ้าขนาด 700 เมกะวัตต์ไม่ถึง 3 โรง) เพื่อทำให้กำลังการผลิตสำรองอยู่ในระดับร้อยละ 15

.

กรณีที่สอง ยึดการพยากรณ์ของกระทรวงพลังงาน โครงการก่อสร้างโรงไฟฟ้าที่กำลังดำเนินอยู่ และบวกเพิ่มการจัดการด้านการใช้ไฟฟ้า และการรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตรายเล็กและรายเล็กมาก จะพบว่า กำลังการผลิตสำรองในแต่ละปีของเราจะเกินร้อยละ 15 (กำลังการผลิตสำรองต่ำสุดร้อยละ 16.4 ในปี 2555) ดังนั้น ในกรณีนี้จึงไม่จำเป็นต้องเปิดประมูลโรงไฟฟ้า IPP แต่อย่างใด

.

กรณีที่สาม ปรับค่าการพยากรณ์ใหม่ โดยใช้อัตราการเติบโตที่ร้อยละ 4.8 และเทียบกับโครงการก่อสร้างโรงไฟฟ้าที่กำลังดำเนินอยู่ (โดยไม่รวมการจัดการด้านการใช้ไฟฟ้า และการรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตรายเล็กและรายเล็กมาก) จะพบว่า กำลังการผลิตสำรองจะมีระดับต่ำกว่า 15% ในปี 2555 และ 2556 เช่นเดียวกับกรณีที่ 1    

.

แต่ปริมาณกำลังการผลิตไฟฟ้าที่จำเป็นต้องมีการเปิดประมูลโรงไฟฟ้า IPP จะลดลงเหลือเพียง 789 เมกะวัตต์ (หรือใหญ่กว่าโรงไฟฟ้าขนาด 700 เมกะวัตต์เล็กน้อย)

.

กรณีที่สี่ ปรับค่าการพยากรณ์ใหม่โดยใช้อัตราการเติบโตที่ร้อยละ 4.8 โครงการก่อสร้างโรงไฟฟ้าที่กำลังดำเนินการอยู่ และบวกเพิ่มการจัดการด้านการใช้ไฟฟ้า และการรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตรายและรายเล็กมาก พบว่า กำลังการผลิตสำรองในแต่ละปีของเราจะเกินร้อยละ 15 (กำลังการผลิตสำรองต่ำสุดร้อยละ 20.5 ในปี 2555) ดังนั้น จึงไม่จำเป็นต้องเปิดประมูลโรงไฟฟ้า IPP แต่อย่างใด

.
สรุป : เราไม่จำเป็นต้องมีการประมูลโรงไฟฟ้า IPP 

ดังนั้น จึงสรุปได้ว่า หากไม่มีการดำเนินการในการจัดการด้านการใช้ไฟฟ้า และการรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตรายเล็กและรายเล็กมาก เราจำเป็นต้องมีการประมูลโรงไฟฟ้า IPP ประมาณ 700-2,000 เมกะวัตต์ หรือประมาณ 1-3 โรงไฟฟ้า ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับการพยากรณ์

.

ซึ่งก็เป็นที่น่าสงสัยอย่างยิ่งว่า หากกระทรวงพลังงานจะเปิดประมูบโรงไฟฟ้า IPP เพียงแค่ 1-3 โรงจะคุ้มกันหรือไม่กับค่าใช้จ่ายของทั้งภาครัฐและเอกชนที่จะเกิดขึ้นในการประมูล

.

ยิ่งไปกว่านั้น หากเราดำเนินการอย่างจริงจังในด้าน การจัดการด้านการใช้ไฟฟ้า และการรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตรายเล็กและรายเล็กมากระบบไฟฟ้าของเราก็จะมั่นคง โดยที่ไม่มีความจำเป็นต้องเปิดประมูลโรงไฟฟ้า IPP แต่อย่างใด

.

ที่สำคัญ เรายังช่วยกันลดมลพิษที่เกิดจากการผลิตไฟฟ้าด้วยเชื้อเพลิงซากดึกดำบรรพ์ลงได้ และประเทศก็จะประหยัดเงินตราต่างประเทศที่จะต้องเสียไปเป็นค่าเชื้อเพลิงและการก่อสร้างโรงไฟฟ้าใหม่อีกด้วย การวิเคราะห์จึงชี้ชัดว่า ในเมื่อเรายังไม่มีความจำเป็น แถมเรายังมีทางเลือกที่ดีกว่า แล้วเราจะรีบประมูลโรงไฟฟ้า IPP ไปทำไม?????

.
ที่มา : http://www.energygreenhealth.com